1. Система управления рисками: общая характеристика

Система управления рисками применяется для реализации принципа выборочности при проведении таможенного контроля товаров и транспортных средств в соответствии с главой 50 ТК ЕАЭС.

Таможенное законодательство устанавливает, что при проведении таможенного контроля таможенные органы исходят из принципа выборочности объектов таможенного контроля, форм таможенного контроля и мер, обеспечивающих проведение таможенного контроля.

Реализация принципа выборочности при проведении таможенного контроля, основным показателем которого является снижение числа случаев проведения форм таможенного контроля до выпуска товаров и одновременной активизацией контроля после выпуска, является важнейшим направлением совершенствования деятельности таможенных органов.

Для реализации принципа выборочности используется система управления рисками.

В таможенных органах России система управления рисками (СУР) внедрялась с 2002 года и на данный момент полноценно функционирует.

В 2003 году в нашей стране появилась Концепция системы управления рисками в таможенных органах РФ, (утверждена 26 сентября 2003 года приказом ГТК России № 1069). В этой концепции юридически закреплялись основные элементы, принципы, цели и задачи СУР.

За полтора десятилетия были разработаны основные принципы и механизмы функционирования СУР, в таможенных органах России и были заложены элементы ее системного применения при проведении таможенного контроля.

Правовую основу применения системы управления рисками составляют:

• Таможенный кодекс ЕАЭС (гл. 50);
• федеральный закон от 03.08.2018 № 289-ФЗ «О таможенном регулировании в Российской Федерации и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» (гл. 54);
• приказ ФТС России от 18.08.2015 № 1677 «Об утверждении стратегии и тактики применения системы управления рисками, порядка сбора и обработки информации, проведения анализа и оценки рисков, разработки и реализации мер по управлению рисками».

В таможенных органах Российской Федерации система управления рисками применяется на всех основных этапах осуществления таможенного контроля: предварительное информирование, прибытие и убытие товаров и транспортных средств; перевозка товаров в соответствии с таможенной процедурой таможенного транзита; временное хранение; декларирование товаров и транспортных средств; перемещение транспортных средств международной перевозки; перемещение товаров физическими лицами для личного пользования; перемещение товаров в международных почтовых отправлениях; предварительное информирование и др., и охватывает все основные направления деятельности.

Под таможенным риском понимается вероятность несоблюдения международных договоров и актов в сфере таможенного регулирования и законодательства государств-членов о таможенном регулировании.

Основными целями использования таможенными органами системы управления рисками являются:

• обеспечение эффективности таможенного контроля;
• сосредоточение внимания на областях риска с высоким уровнем и обеспечение эффективного использования ресурсов таможенных органов;
• создание условий для ускорения и упрощения перемещения через таможенную границу Союза товаров, по которым не выявлена необходимость применения мер по минимизации рисков;
• реализация принципа выборочности объектов таможенного контроля, форм таможенного контроля и мер, обеспечивающих проведение таможенного контроля исходя из необходимости достижения максимальной эффективности при минимальных затратах на осуществление таможенного контроля.

Для достижения указанных целей на всех уровнях системы таможенных органов реализуется процесс управления рисками, который представляет собой систематизированную деятельность таможенных органов по минимизации вероятности наступления событий, связанных с несоблюдением международных договоров и актов в сфере таможенного регулирования и законодательства государств-членов о таможенном регулировании, и возможного ущерба от их наступления.

2. Система управления рисками: реализация процесса управления рисками в таможенных органах (сбор и обработка информации, оценка риска)

Процесс управления рисками включает в себя восемь этапов:

1. сбор и обработку информации об объектах таможенного контроля, о совершенных таможенных операциях и результатах таможенного контроля, проведенного как до, так и после выпуска товаров;
2. оценку риска;
3. описание индикатора риска;
4. определение мер по минимизации рисков и порядка применения таких мер;
5. разработку и утверждение профилей рисков;
6. выбор объектов таможенного контроля;
7. применение мер по минимизации рисков;
8. анализ и контроль результатов применения мер по минимизации рисков.

В целях реализации первого этапа по сбору и обработке информации, используются информационные ресурсы таможенных органов, в которых отражаются сведений о товарах, перемещаемых через таможенную границу Союза, и лицах, их перемещающих, о совершенных таможенных операциях и результатах таможенного контроля.

Второй этап заключается в оценке риска, т.е. в осуществлении действий по идентификации, анализу риска и определению уровня риска.

Оценка риска проводится в целях определения возможности возникновения риска и последствий нарушений законодательства на основе обработки полученной информации.

Идентификация риска — это действия, направленные на обнаружение, распознавание и описание риска.

Анализ риска — это использование имеющейся у таможенных органов информации для определения области и индикаторов риска.

Уполномоченные должностные лица таможенных органов при осуществлении действий, направленных на идентификация риска, в том числе проведение анализа рисков, используют:

• источники информации, используемые при выявлении рисков, к которым относятся: базы данных электронных копий деклараций на товары; электронный архив юридически значимых документов, документов, представленных участниками ВЭД в электронном виде; данные статистики внешней торговли; информация, размещенная в сети Интернет и другие сведения, содержащиеся, как в информационных системах таможенных органов, так и в общедоступных источниках информации, а также сведения, полученные от таможенных служб иностранных государств, представительств ФТС России за рубежом, иных федеральных органов исполнительной власти;
• информацию о возможном правонарушении или обоснованные предположения о том, что заявленные сведения о товарах и транспортных средствах международной перевозки являются недостоверными.

При анализе источников информации используются информационно-программные средства Единой автоматизированной информационной системы таможенных органов (ЕАИС), специализированные информационно-программные средства анализа данных, а также общесистемное и прикладное программное обеспечение.

При оценке риска определяется его уровень т.е. величина, характеризующая соотношение частоты наступления события, связанного с несоблюдением международных договоров и актов в сфере таможенного регулирования и законодательства государств-членов о таможенном регулировании, и возможных последствий (ущерба) от наступления указанного события.

Уровень риска определяется с применением одного или нескольких следующих инструментов:

• методов оценки риска, основанных на методах национального стандарта «Менеджмент риска. Методы оценки риска»;
• целевой методики анализа рисков, которая представляет собой алгоритм определения области и индикаторов риска с использованием математических, статистических и вероятностных методов анализа;
• экспертного метода (например, исходя из рассчитанной потенциальной суммы таможенных платежей, подлежащих дополнительному начислению, количества выявленных контрафактных товаров, количества фактов и видов нарушений, которые могут быть выявлены и пресечены по результатам применения профилей рисков).

Уровень риска может быть низким или высоким.

Если уровень риска признается низким, то уполномоченное должностное лицо продолжает проведение оценки риска до момента изменения уровня риска с низкого на высокий.

Если уровень риска признается высоким, то должностное лицо формирует соответствующий проект профиля риска в целях применения форм таможенного контроля и мер, обеспечивающих проведение таможенного контроля (меры по минимизации рисков).

Таким образом, результат оценки риска является основой для разработки профиля риска или принятия решения о необходимости применения мер по минимизации рисков после выпуска товаров.

На основании оценки рисков таможенные органы применяют:

• формы таможенного контроля;
• меры, обеспечивающие проведение таможенного контроля;
• меры, связанные с передачей полномочий по принятию решений в области таможенного дела вышестоящему должностному лицу или в вышестоящий таможенный орган;
• меры, предусматривающие проведение сверки сведений, заявленных в таможенной декларации, со сведениями, содержащимися в документах, представленных таможенному органу, в регионе деятельности которого находится товар.

3. Система управления рисками: реализация процесса управления рисками в таможенных органах (описание индикатора риска, определение мер по минимизации рисков и порядка применения таких мер)

На третьем этапе реализации процесса управления рисками в таможенных органах производится описание индикатора риска.

Под индикатором риска понимается признак или совокупность признаков, позволяющих выбрать объект таможенного контроля.

Индикаторы риска могут быть представлены в стоимостном, количественном или ином выражении, а также содержать описание признаков и свойств товаров, документов, транспортных средств, характеристику участников ВЭД и прочие критерии с заданными параметрами, отклонение от которых позволяет осуществлять выбор объекта контроля.

Индикаторы риска подразделяются на:

• формализованные индикаторы риска – это индикаторы, определяемые (выявляемые) в автоматическом режиме специальным программным средством, алгоритм выявления которых основан в том числе на сведениях, содержащихся в коммерческих, транспортных (перевозочных) документах, представленных в электронном виде;
• неформализованные индикаторы риска — это индикаторы, определяемые (выявляемые) самостоятельно должностным лицом без использования специального программного средства.

Формализованные индикаторы риска подразделяются на:

• статические индикаторы риска, в которых используются фиксированные значения заданных параметров. Статические индикаторы риска могут определять диапазон или точное соответствие с конкретными полями объекта контроля. Статические индикаторы могут определять либо попадание объекта контроля в область риска, либо исключение такого объекта из множества контролируемых значений;
• динамические индикаторы риска, в которых значения заданных параметров могут изменяться по результатам анализа информационных ресурсов с использованием утвержденных алгоритмов и периодичности. Динамический индикатор риска представляет из себя заранее определенный алгоритм сопоставления полей объекта контроля и динамического, оперативно изменяющегося набора данных;
• семантические индикаторы риска, в которых используются значения заданных параметров с определенным допустимым отклонением, полученным по результатам семантического анализа строковых (текстовых) полей объекта контроля, и определенными пороговым значением релевантности и параметром чувствительности.

Четвертый этап реализации процесса управления рисками в таможенных органах включает определение мер по минимизации рисков и порядка применения таких мер.

К мерам по минимизации рисков относятся, предусмотренные ТК ЕАЭС формы таможенного контроля, меры, обеспечивающие проведение таможенного контроля, а также иные меры, применяемые на основании оценки рисков (например, принятие структурными подразделениями таможни решения при проверке таможенной декларации по отдельным направлениям их деятельности; получение коммерческих документов, документов бухгалтерского учета и отчетности и другой информации, относящейся к внешнеэкономическим операциям с товарами и ряд других мер).

Выбор конкретных мер по минимизации рисков и определение порядок их применения осуществляется исходя из совершаемых таможенных операций, характеристик товаров, перемещаемых через таможенную границу Союза, категорий лиц, их перемещающих, иных обстоятельств и особенностей, с учетом целесообразности и возможности применения таких мер.

В целях дифференцированного применения мер по минимизации рисков таможенные органы могут осуществлять категорирование лиц, совершающих таможенные операции, путем отнесения их к категориям низкого, среднего или высокого уровня риска.

4. Система управления рисками: реализация процесса управления рисками в таможенных органах (разработка и утверждение профилей рисков)

На пятом этапе таможенные органы разрабатывают и утверждают профили рисков.

Профиль риска — это совокупность сведений об области риска, индикаторах риска и о мерах по минимизации рисков.

Профиль риска включает такие элементы как:

• область риска;
• индикаторы риска;
• меры по минимизации рисков.

При этом область риска представляет собой описание риска и условий, при которых он возникает (например, группа или тип участников ВЭД; совершаемые таможенные операции; способ перемещения товаров через таможенную границу; категории товаров и транспортных средств и др.).

Выделяют несколько разновидностей профилей рисков.

По сроку действия профили рисков подразделяются на:

• краткосрочные профили рисков с установленным сроком действия не более одного месяца;
• среднесрочные профили рисков с установленным сроком действия от одного до трех месяцев включительно;
• долгосрочные профили рисков с установленным сроком действия свыше трех месяцев, но не более одного года;
• постоянные профили рисков без ограничения срока действия.

По региону действия профили рисков подразделяются на:

• общероссийские профили рисков, действующие во всех таможенных органах Российской Федерации либо в таможенных органах, расположенных в регионе деятельности нескольких РТУ или таможен, непосредственно подчиненных ФТС России;
• региональные профили рисков, действующие в регионе деятельности одного РТУ;
• зональные профили рисков, действующие в регионе деятельности одной таможни.

Профили рисков в зависимости от степени автоматизации выявления риска подразделяются на:

• автоматические профили рисков, доводимые до таможенных органов в электронном виде, риски по которым выявляются специальным программным средством без участия должностного лица;
• автоматизированные профили рисков, содержащие отдельные неформализованные индикаторы риска, доводимые до таможенных органов в электронном виде, риски по которым выявляются специальным программным средством, а также с учетом решения должностного лица по результатам самостоятельной проверки неформализованных индикаторов риска;
• неформализованные профили рисков, доводимые до таможенных органов на бумажном носителе, риски по которым выявляются должностным лицом самостоятельно без использования специальных программных средств исходя из области риска.

Профили рисков в зависимости от особенностей их разработки и применения подразделяются на:

• целевые профили рисков, предназначенные для оперативного доведения до должностных лиц, осуществляющих таможенные операции и таможенный контроль товаров, информации о необходимости применить меры по минимизации рисков к одной определенной партии товаров или к одному транспортному средству международной перевозки;
• целевые правоохранительные профили рисков, разработанные на основе сведений, полученных подразделениями, осуществляющими правоохранительную деятельность, и предназначенные для оперативного доведения до должностных лиц, осуществляющих таможенные операции и таможенный контроль товаров, информации о необходимости применить меры по минимизации рисков к одной определенной партии товаров или к одному транспортному средству международной перевозки;
• профили рисков на основе моделей — это автоматические профили рисков, сформированные с использованием моделей оценки уровня риска, в том числе на основе технологий интеллектуального анализа данных;
• профили рисков, обязательные к применению, подлежащие безусловному применению, в том числе в случаях перемещения товаров участниками ВЭД, отнесенными в установленном порядке к категории низкого уровня риска, и определения степени выборочности применения мер по минимизации рисков в отношении отдельных категорий товаров и товаров, перемещаемых отдельными лицами;
• профили рисков для идентификации категории уровня риска – это общероссийские автоматические профили рисков, предназначенные для реализации положений правовых актов ФТС России, предусматривающих дифференцированное применение мер по минимизации рисков в отношении товаров, перемещаемых участниками ВЭД, отнесенными в установленном порядке к категории низкого или высокого уровня риска, и решений ФТС России об определении степени выборочности применения мер по минимизации рисков в отношении отдельных категорий товаров и товаров, перемещаемых отдельными лицами;
• зависимые профили рисков – это общероссийские автоматические профили рисков, содержащие меры по минимизации рисков, применение либо неприменение которых зависит от наличия факта выявления в отношении соответствующей партии товаров рисков, содержащихся в иных профилях рисков.

Если в результате оценки риска уровень риска признается высоким, то должностное лицо формирует соответствующий проект профиля риска с использованием специального программного средства.

Профили риска могут утверждаться ФТС России, региональными таможенными управлениями или таможнями. Полномочия по утверждению профилей рисков таможенными органами различного уровня зависят от вида профиля рисков, области риска, мер по минимизации рисков.

5. Система управления рисками: реализация процесса управления рисками в таможенных органах (выбор объектов таможенного контроля, применение мер по минимизации рисков, анализ и контроль результатов применения мер по минимизации рисков)

На шестом этапе реализации процесса управления рисками таможенные органы осуществляют выбор объекта таможенного контроля посредством выявления рисков, содержащихся в профилях рисков.

Риски, индикаторы которых содержатся в профилях рисков, выявляются уполномоченными должностными лицами таможенных органов или специальными программными средствами при осуществлении таможенных операций и проведении таможенного контроля.

Риски, индикаторы которых содержатся в профилях рисков, выявляются при совершении таможенных операций, при помещении товаров под таможенную процедуру или иных действиях таможенных органов с отдельными категориями товаров, не подлежащих помещению под таможенные процедуры.

Риски, индикаторы которых содержатся в автоматических профилях рисков, выявляются специальным программным средством (без участия уполномоченного должностного лица таможенного поста).

Риски, индикаторы которых содержатся в автоматизированных профилях рисков, выявляются специальным программным средством с учетом решения должностного лица по результатам самостоятельной проверки неформализованных индикаторов риска.

Риски, индикаторы которых содержатся в неформализованных профилях рисков, выявляются самостоятельно уполномоченными должностными лицами таможенного поста без использования специальных программных средств исходя из области риска в ходе проверки документов и сведений.

Риск, индикаторы которого содержатся в профиле риска, считается выявленным при одновременном совпадении (положительном результате сравнения) всех сведений (в том числе показателей области риска и индикаторов риска), указанных в профиле риска, с учетом исключений из области риска (в качестве таких исключений могут быть отдельные категории лиц, характеристики товаров, особенности перемещения товаров или совершения таможенных операций и др.).

Уполномоченные должностные лица таможенных органов при проведении таможенного контроля с использованием СУР осуществляют следующие действия:

• выявляют риски, в том числе индикаторы которых содержатся в профилях рисков;
• применяют меры по минимизации рисков, содержащиеся в профилях рисков;
• применяют меры по минимизации рисков без указания в профиле риска;
• фиксируют факт выявления рисков и результаты применения мер по минимизации рисков.

Седьмой этап реализации процесса управления рисками заключается в применении мер по минимизации рисков, которые разделены на:

• меры, применяемые только в случаях выявления рисков, содержащихся в профилях рисков (как правило к ним относятся меры, требующие значительных временных затрат, например, проведение таможенного досмотра или привлечение к таможенному контролю должностных лиц иных структурных подразделений таможенного органа и др.);
• меры, которые могут применятся без указания в профиле риска, т.е. по инициативе уполномоченного должностного лица таможенного органа (т.е. существенно не влияющие на сроки выпуска товаров, например, отбор проб и образцов, контроль после выпуска товаров и др.)

Конкретный перечень таких мер определяется приказом ФТС России.

Результаты применения мер по минимизации рисков отображаются в информационных ресурсах таможенных органов.

В зависимости от полученных результатов применения мер по минимизации рисков принимаются соответствующие решения (например, о необходимости доначисления таможенных платежей, внесения изменений в ДТ, возбуждения дела об АП, выпуска товара и др.).

Восьмой этап реализации процесса управления рисками предусматривает анализ и контроль результатов применения мер по минимизации рисков.

Для этого ответственные подразделения по контролю за действием профилей рисков на постоянной основе осуществляют анализ эффективности профилей рисков, контроль за их применением и соблюдением установленного порядка учета результатов применения мер по минимизации рисков, подготовку предложений об актуализации или отмене, а также обеспечивают единообразный подход к применению профилей рисков и соответствие их содержания правовым актам.

Информация, содержащаяся в профилях и индикаторах рисков, является конфиденциальной и не подлежит разглашению, не подлежит передаче третьим лицам, в том числе государственным органам, за исключением случаев, когда такая информация необходима указанным органам для решения задач, возложенных на них законодательством Российской Федерации. В связи с этим все профили рисков являются документами ограниченного распространения (конфиденциальными и для служебного пользования) и имеют гриф «ДСП» (для служебного пользования), а это означает, что доступ к информации об области рисков, индикаторах рисков, содержащихся в профилях рисков имеют только уполномоченные должностные лица таможенных органов.

Дополнительный материал по теме в разделе Таможенный контроль